archiv
Učitelské noviny č. 35/2004
tisk článku

Čím je pro školství nebezpečná změna rozdělování daní

Na změny rozpočtového určení daní (RUD) a převodu prostředků na platy pracovníků středního a speciálního školství do kompetence krajů se JAN KOUCKÝ dívá nezaujatě, protože v této oblasti nemá žádné zájmy, které by ho ovlivňovaly v jeho úsudku. „Chci pouze shrnout fakta, podívat se na problém RUD co nejvíc objektivně,“ prohlásil na úvod svého vystoupení v Parlamentu ČR.


„K analýze dopadu nového zákona o rozpočtovém určení daní jsem nepřistoupil z pohledu jednotlivých škol nebo učitelů, ale z hlediska fungování celého systému školství,“ vysvětluje svá východiska J. Koucký.

Hned na začátku však varuje: Pouštět se do experimentů v sociálních systémech je problematické. Abychom se dokázali vyvarovat velkých a zásadních chyb, je potřeba podívat se, jak fungují systémy financování škol v jiných zemích, za jakých podmínek a v jakých souvislostech. Zjistit, co se povedlo a co ne, proč se ten který model neosvědčil a proč jiný ano.

Zrod normativů

Ještě v 70. letech byly evropské školy většinou financovány tak, že objem prostředků pro tu kterou školu se meziročně prostě zvyšoval o inflaci nebo podle toho, co ředitel dokázal dohodnout na příslušném úřadu. Škola tedy sečetla veškeré své náklady, všechny finanční potřeby – na platy, na provoz, na pomůcky atd. – a pak žádala o tuto částku zvýšenou daným koeficientem, který vycházel například z inflace.

Již na konci 70. a v průběhu 80. let ovšem v západoevropských zemích začali hledat nové metody financování. „Podstatně se totiž změnily společenské podmínky. Hospodářské problémy doprovázela demografická krize, omezily se možnosti financování škol a zároveň docházelo k poklesu počtu jejich žáků. Měnily se očekávání a požadavky veřejnosti vůči školám, které na to nedokázaly dostatečně reagovat. Místo toho rostly jednotkové náklady a školy ztrácely svoji efektivitu. Začalo se hovořit o účelnosti prostředků vydávaných na školství. Prokázalo se, že tehdejší model financování na uvedené změny neumí reagovat,“ vysvětluje J. Koucký.

Klikněte pro zvětšení obrázku do odpovídajících rozměrů

V takové atmosféře začalo navíc vycházet najevo, že školy jsou v podstatě financovány podle toho, jaké má jejich vedení vztahy s „regionálními zastupiteli“, kteří o jejich financování rozhodovali. Že je důležité, zda mezi těmito zastupiteli je představitel té které obce, jestli ředitel školy sám je nebo dříve byl v zastupitelstvu a příslušné lidi osobně zná. A vlastně nerozhoduje, jak a co se ve škole vyučuje, nakolik je výuka kvalitní a jak dokáže vzdělávat své žáky… Školy proto velkou část své energie věnovaly na přesvědčování zastupitelů nebo úředníků o tom, že si právě ony zasluhují příslušné množství peněz, místo aby se soustředily na úroveň vzdělávání, na podporu zájmu rodičů a dětí právě jejich školu navštěvovat.

Jedním z velkých kritiků této situace byla například v té době přední evropská politička a britská premiérka, paní Margaret Thatcherová, která mimochodem před tím působila jako ministryně školství. „Právě proto přešla tehdy Velká Británie k systému financování škol „na žáka“. A tzv. model výkonového financování se postupně v 80. letech ujal v řadě západoevropských zemí,“ říká J. Koucký. „V 90. letech jsme na podobný model normativního financování školství přešli i u nás. Model se stále vyvíjí a přestože má řadu problematických míst, která vyžadují další úpravy a upřesnění, sehrál zvláště v 90. letech ve vývoji školství výrazně pozitivní roli.

Podstatné totiž je, že politické, ekonomické a sociální změny, kterými procházíme v posledních více než deseti letech, rychlost těchto změn a globalizace světa, která je doprovází, vede k závěrům, které sdílejí v podstatě všechny země Evropské unie. Narůstá přesvědčení, že je nutné výrazně posilovat zodpovědnost, a proto i autonomii jednotlivých škol, aby dokázaly reagovat na měnící se podmínky života kolem nich. Učitelé a ředitelé musí umět vytvářet školu, v níž se žáci naučí na tyto změny reagovat.“

S větší zodpovědností a autonomií školy ale přichází i požadavek na jasnější a efektivnější financování škol. Například v Nizozemsku se parlament zabývá tzv. kapitolními sešity – a kapitolní sešit školství má okolo 100-150 stran. Parlament tak se státním rozpočtem schvaluje například i normativy na žáky, které dostávají školy ze státního rozpočtu.

„Pokud i my od škol chceme zodpovědnost, pokud zahajujeme kurikulární reformu postavenou na jejich aktivním a zodpovědném přístupu, musíme jim poskytnout také dostatečnou autonomii v rozhodování – a to včetně rozhodování ekonomického. Školy se nemohou ani v ekonomických otázkách pohybovat mezi příkazy různých úředníků,“ zdůrazňuje J. Koucký.

Jak to dělají jinde

„Nebylo by korektní tvrdit, že podobný systém, jako předpokládá změna rozpočtového určení daní, v Evropě neexistuje vůbec,“ připouští J. Koucký. Zodpovědnost na nižších článcích řízení, než je stát, však většinou najdeme tam, kde funguje určitý typ federativního či spolkového uspořádání – odpovědnost za financování školství je na autonomních oblastech ve Španělsku, Německu a Belgii (rozdělené na vlámskou a valonskou část).

„Pokud se ale podíváme na španělské autonomní oblasti, nebo na některou ze německých spolkových zemí, zjistíme, že jde o území, které je 5x až 10x větší než jsou naše kraje. Podmínky jsou tedy podobné jako u nás v době, kdy i naše školství bylo federativně rozděleno na českou a slovenskou část,“ vysvětluje ředitel SVP. Dodává, že zcela jiný způsob financování existuje ve Skandinávii, kde ovšem školství historicky vznikalo zcela jinak než u nás (školství tam nevznikalo seshora jako například v Českých zemích za Marie Terezie, ale zespoda iniciativou obcí a jejich příslušníků). Ve Skandinávii se navíc v případě, že obec nedokáže svou školu dostatečně financovat, může obrátit na stát – a pokud doloží, že z hlediska svého rozpočtu skutečně nemohla dát škole víc, stát jí na školu přidá. Je to ovšem systém, kdy se občané starají o stát, ne stát o občany.

V ostatních zemích dominuje výkonové financování na žáka jako nejefektivnější způsob financování školství a zejména v přímých vzdělávacích nákladech hraje dominantní roli při určování normativů stát.

První problém: nerespektování demografické vlny

„Zavedení financování podle RUD by mělo tři systémové dopady na školství,“ začíná vypočítávat J. Koucký.

Prvním dopadem by byly rozpočtové změny mezi jednotlivými sektory školství, a tedy i mezi jednotlivými zřizovateli. V případě přijetí RUDu by pro mateřské a základní školy šly peníze z MŠMT (přes kraje a obce), do středních škol by peníze netekly vůbec ze státního rozpočtu, ale byly by financovány přímo z rozpočtu krajů, a vysoké školy budou dostávat peníze nadále z rozpočtu MŠMT, jak určí parlament.

Klikněte pro zvětšení obrázku do odpovídajících rozměrů

Podobně jako v 80. letech v jiných zemích, i u nás nastane podle ředitele Kouckého problém, který souvisí s posunem demografické vlny. V průběhu času se totiž velmi výrazně změní výkony tří základních segmentů školství, tedy počty žáků v mateřském a základním, středním a vysokém školství. Z toho ovšem vyplyne také zásadní změna potřeby finančních prostředků. Zatímco současný demografický propad v základním školství se v horizontu pěti let zastaví a počty žáků v této věkové kategorii dokonce mohou začít pomalu růst, ve středním školství se od roku 2008 začnou počty žáků snižovat, postupně až o více než 20 %. V dnešních cenách to ovšem představuje snížení finanční náročnosti přes 9 miliard korun! Pokud tedy budou v rámci RUDu převedeny krajům peníze podle rozpočtu roku 2005, pak za několik let bude zřejmé, že kraje dostaly na školy více peněz, než kolik potřebují. A naopak – peníze budou ve státním rozpočtu chybět na školství mateřské a základní, ale nejvíc na terciární sektor, jehož výkony již nyní dynamicky rostou! A převést je zpět z oblasti středního školství (tedy z rozpočtových příjmů krajů do příjmů státu) již nebude možné – to by bylo protiústavní.

Problém druhý: pohyb mezi kraji

Druhý dopad RUD souvisí s velikostí našich krajů. S tím souvisí i značná mezikrajová mobilita. Protože kraje nemají „oficiální hranice“, děti z jednoho kraje chodí běžně do škol v kraji jiném. Je to normální, přirozené, vždycky to tak bylo. A není důvod tuto mobilitu omezovat.

Proto jsou dnes kraje, které z hlediska počtu svých škol daleko přesahují republikový průměr, mají podstatně víc škol, než potřebují pro „svoji“ populaci. Příkladem je pochopitelně Praha. A naopak – například Středočeský kraj má „svých“ škol v porovnání s počtem dětí ve středoškolském věku poměrně málo. Podobné rozdíly ovšem najdeme i v jiných krajích, i když nejsou tak markantní. Navíc počty vzdělávacích míst a vedle toho počty vzdělávajících se lidí jsou veličiny, které se každoročně mění.

J. Koucký připomíná v této souvislosti analogii z 90. let, kdy si obce začaly mezi sebou „migrující“ děti účtovat. A to šlo pouze o provozní výdaje, které tvoří jen asi čtvrtinu rozpočtu základních škol, nikoliv o dominantní výdaje mzdové. „Netvrdím, že se kraje nutně musí pro takové řešení rozhodnout, nicméně v Praze už taková slova padla,“ říká ředitel SPV.

Klikněte pro zvětšení obrázku do odpovídajících rozměrů

Ani uvnitř jednotlivých krajů však není rozložení žáků stabilní – i v nich se výrazně mění situace. A tyto změny jsou v různých krajích velmi rozdílné. „Srovnal jsem čtyři kraje v letech 2001-2003 z hlediska jejich „krajských“ výkonů a s tím spojených finančních nároků. Jestliže například v pražském školství vzhledem k demografickému úbytku klesly za dva roky výkony o více než 1 %, pak finanční náročnost klesla o 50 milionů korun. Naopak v Ústeckém kraji - kde na středních školách studuje relativně málo lidí a jejich počet proto roste - výkony vzrostly téměř o 4 % a finanční nároky vzrostly o 75 milionů,“ vypočítává J. Koucký. Pokud by ovšem příští rok byly krajům předány peníze na krajské školy v aktuální výši, pak už by žádné vyrovnávání mezi jednotlivými kraji podle jejich výkonů nepřicházelo v úvahu. Jakýkoliv růst finanční náročnosti školství v některém z krajů by musel prostě zafinancovat samotný kraj. A naopak v jiném kraji by pokles finanční náročnosti škol mohl reálně znamenat odliv těchto prostředků mimo školství. Zafixování množství financí pro školství v jednotlivých krajích tedy není jednoznačně výhodné ani pro samotné kraje.

Klikněte pro zvětšení obrázku do odpovídajících rozměrů

Třetí problém: rozpad srovnatelnosti podmínek

„Převedení rozpočtu školství do daňových příjmů krajů by pochopitelně vedlo k tomu, že kraje budou rozhodovat o tom, jakou metodou školy financovat,“ dovozuje J. Koucký. Některé kraje by rozpočty se školami individuálně dohodovali, jiné by stanovily normativy, ty by však byly v každém kraji jiné. Existuje proto reálné nebezpečí vzniku 14 různých modelů financování školství. Tam, kde udrží normativní pravidla financování, se školy budou snažit získat žáky. Ale tam, kde se rozpočty budou dohodovat, budou mít školy zcela jinou motivaci. A navíc to vše bude o známostech a kontaktech a jenom se tím ještě rozšíří u nás již tak neúměrný prostor pro lobbování a korupci.

Nemohu s RUD souhlasit

„Není možné s jistotou tvrdit, zda se a v jaké míře všechny vyřčené obavy naplní. Nelze ani tvrdit, že v Evropě neexistuje model podobný tomu, který se česká vláda chystá prostřednictvím RUD zavést. Nicméně se znalostí dosavadních evropských zkušeností a naší dnešní situace doporučuji, aby na jedné straně nebyly kraje svázány příliš podrobnými mantinely ze strany ministerstva školství a mohly ve větší míře rozhodovat o rozdělování nadnormativní části peněz, které jdou na krajské školství. Na druhé straně je třeba, aby krajské rozpočty „dýchaly“ s vývojem školství a odrážel se v nich pohyb ve výkonech. Peníze, které směřují do školství, musí jít především za konkrétními žáky a v tomto smyslu je třeba dále rozvíjet a posilovat autonomii škol. A protože toto zákon o rozpočtovém určení daní nejen neumožňuje, ale do určité míry dokonce omezuje, nemohu s předloženým návrhem zákona o RUD souhlasit,“ uzavírá svou analýzu ředitel SVP Jan Koucký.

RADMIL ŠVANCAR

Jan Koucký, současný ředitel Střediska vzdělávací politiky (SVP) při PedF UK, je zároveň poradcem ministryně školství a členem Výboru pro vzdělávání OECD. Řadu let působil také jako 1. náměstek ministra a poslanec Parlamentu ČR i Rady Evropy. V roce 1998 odešel z politiky a od té doby usiluje o nezávislý odborný pohled na problémy vzdělávání.

< zpět do čísla
banners/univerzita_pardubice_2_390x60.png
reklama un

1333317600_seznamy-125x125-na-web-un-1.gif
reklama
akcent_09-19_125x125.gif
dekra_125x125-s.jpg
ucebnice
termaly_losiny_2020.jpg
anketa
Je čas pro zásadní změnu modelu maturitní zkoušky?
ANO
NE
NEVÍM
ano
ne
nevim
48%
32%
20%
chrudim_1_240x100.gif
linka_duvery_240x100.jpg
© Copyright 2010 - 2020 Učitelské noviny, ČTK / realizováno: manilot.cz